La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) suele tomarse como punto de partida para la acción coordinada en materia de prevención y lucha contra la corrupción en el mundo globalizado1. Dada la complejidad del fenómeno de la corrupción y de los procesos de políticas que buscan mitigarla la coordinación entre distintos niveles de gobierno y sectores de políticas surge como una cualidad frecuentemente reclamada pero poco explorada. Si bien en los últimos años se observa un avance en materia de creación de políticas anticorrupción en la Argentina y en la región, la falta de sistematización respecto de la evolución de la misma y sus resultados continua limitando la acción integrada2.
¿Qué se entiende por un proceso de políticas públicas coordinado? En términos teóricos, la coordinación se define como un proceso técnico a la vez que político vinculado fuertemente con la posibilidad de alcanzar los objetivos estratégicos de las políticas públicas de forma coherente y articulada entre los actores involucrados en dicho proceso3. Así la idea de coordinación suele asociarse con la creación de sinergias (colaboración) entre estructuras, procedimientos y actores con la expectativa central de minimizar la redundancia, la incoherencia y las brechas entre los recursos y las acciones de las políticas y programas gubernamentales.
Un nivel razonable de coordinación de políticas públicas debería esperarse de: la fijación de prioridades, la asignación acordada de responsabilidades, la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por último, de una implementación que se aproxime a los objetivos planteados por los responsables de las políticas y programas públicos4.
En el plano específico del proceso de las políticas públicas, la falta de coordinación suele ser la consecuencia de la desarticulación entre el diseño y la implementación. De ahí que la principal recomendación para alcanzar dicha coherencia y articulación sea la de crear o redefinir un sistema de reglas de juego formales e informales que otorgue los incentivos necesarios para la colaboración entre los actores relevantes en la totalidad del proceso de formación de políticas públicas5.
En este sentido, se espera que al alcanzar un grado razonable de coordinación en el proceso de diseño, implementación y evaluación de políticas, este evite o al menos reduzca las inconsistencias, minimice la duplicación y superposición entre el proceso de diseño y el de implementación; atenúe el conflicto entre los funcionarios con designación política y los funcionarios de carrera; y ayude a promover una estrategia amplia de las políticas públicas.
Con el fin de articular esfuerzos y crear sinergias que favorezcan el logro de objetivos estratégicos, involucrando diferentes actores y sectores, la coordinación resulta de un proceso de múltiples dimensiones (político y técnico, participativo y concertado, vertical y horizontal) y de diferentes alcances (macro, meso y micro). Como proceso político porque se desarrolla con participación del gobierno y de los actores claves de la política pública, y porque apunta al logro de acuerdos en los niveles políticos más altos con respecto a las ideas y al ámbito de la implementación de las políticas. Como proceso técnico porque requiere de experiencia especializada en el diagnóstico de problemas y en la preparación de opciones y decisiones.
Respecto de sus diferentes niveles, la coordinación exige una articulación vertical (entre el gobierno nacional, los gobiernos sub-nacionales y locales- intergubernamental/jurisdiccional) y horizontal (entre los distintos organismos sectoriales -intersectorial) de las acciones. En la coordinación vertical, el nivel superior de gobierno desempeña un papel normativo, de financiamiento y monitoreo. En cuanto a la coordinación horizontal, se trata de un proceso vinculado a la articulación de acciones intersectoriales e intergubernamentales a la vez que incluye a los actores gubernamentales y no gubernamentales en las fases del diseño e implementación de políticas. Así, la coordinación adquiere un carácter participativo, abriendo el juego a los actores relevantes de cada sector y estableciendo entre ellos acuerdos que se expresen en políticas concretas6.
El contexto global actual está caracterizado por una creciente complejidad en el proceso de formación de políticas públicas. Tambien por una marcada multiplicación de los actores participantes, un aumento en la diversidad de las tareas y la diferenciación de funciones e instrumentos estatales, volviendo insuficiente la coordinación jerárquica y centralizada del Estado, al igual que la coordinación efectuada a través del mercado.
Tanto el Estado nacional cuanto el mercado dejan de ser considerados como los actores clave en regular y manipular cada uno de los aspectos particulares de un programa de políticas. Aún más, algunos actores son constitucionalmente autónomos en su involucramiento y tratamiento en ciertas arenas de políticas, y es allí donde el involucramiento del gobierno central resulta mínimo.
En un sistema federal, la interdependencia entre los distintos niveles de gobierno requiere de la coordinación de las políticas en el plano horizontal (entre distintas unidades administrativas, programas y proyectos de los organismos sectoriales) a la vez que en el plano vertical (entre distintos niveles de gobierno). Es en estos sistemas donde se espera que tanto la jerarquía administrativa cuanto la descentralización administrativa ayuden a alcanzar niveles deseables de coordinación de políticas públicas. La coordinación es considerada un instrumento para resolver los posibles conflictos de diseño e implementación de las políticas públicas dentro y entre jurisdicciones, y entre actores involucrados en el proceso para evitar la superposición o el vacío en el tratamiento y la respuesta dada a ciertas políticas públicas7.
Desafíos Pendientes
¿Cuáles son los principales desafíos para alcanzar un enfoque transversal e integrado de la política anticorrupción? Los problemas que buscan atender las políticas a favor de la transparencia e integridad en la Argentina y la región se caracterizan por una fuerte multi-causalidad que remite a conjuntos de factores caracterizados por diversas propiedades y dinámicas8. Respecto a su puesta en práctica, Hussmann y Hechler (2008) detectan como la falta de autoridad de los organismos públicos responsables de la coordinación y el seguimiento de las estrategias para mitigar la corrupción en la región el principal problema.
En la Argentina, alcanzar la coordinación inter-jurisdiccional (vertical) de la prevención y sanción de la corrupción implica la generación de consensos e intercambio de experiencias entre el nivel nacional y los niveles sub-nacionales (provincias y municipios). Se espera que mediante el alcance de consensos se minimicen los esfuerzos aislados, las discontinuidades y la falta de integración de las políticas, en la medida en que esto genere espacios de cohesión y promoción de iniciativas de transferencia horizontal, para que las acciones desarrolladas por los organismos nacionales y provinciales puedan ser efectivamente compartidas y mutuamente enriquecidas9.
En el plano de la coordinación inter-sectorial (horizontal), dada la multiplicidad de causas y consecuencias vinculadas con la falta de transparencia e integridad, y la visible fragmentación y superposición de programas, se hace imprescindible alcanzar la integración horizontal de programas y políticas que permitan generar economías de escala. Los obstáculos identificados se relacionan con los problemas organizacionales como la búsqueda y preservación de autonomía de cada organismo; la dificultad para sincronizar rutinas y procedimientos organizacionales entorno a los objetivos planteados; las diferencias de objetivos entre las agencias que colaboran entre sí; las diferentes expectativas y presiones de los votantes hacia cada agencia específica; la búsqueda por parte de la gerencia de minimizar la incertidumbre en sus lugares de trabajo de manera individual y no en el colectivo de agencias10.
Dada las particularidades del sistema federal prevalente en la Argentina, a la vez que la historia de las relaciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno, este aspecto incidirá sobre las relaciones intergubernamentales, no sólo en el plano vertical sino también en el plano horizontal de las organizaciones del nivel central. Los sistemas federales despliegan una amplia variedad de mecanismos diseñados para alcanzar la coordinación y el equilibrio, y minimizar el conflicto entre los niveles de gobierno como lo demuestra el caso del federalismo Canadiense11. En un sistema federal se requiere no sólo de mecanismos formales sino también de una combinación de voluntades, recursos y esfuerzos de múltiples actores/organizaciones, y resultados en términos de impactos, y de su articulación positiva para alcanzar la coordinación del proceso de políticas publicas12. Asimismo, surge como requisito para favorecer la coordinación en el espacio público la necesidad de reducir la brecha entre regla formal y regla informal con el objetivo de estabilizar las expectativas por medio de la provisión de información y sanciones, y la estructuración del comportamiento tendiente a una mayor coordinación de las políticas públicas.
Si bien en la Argentina no existe una estructura institucional homogénea para implementar la normativa anticorrupción, en lo que hace a la política coordinada a favor de la integridad y la transparencia será necesario examinar la relación entre la Oficina Anticorrupción y la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, y la relación entre el nivel central y provincial en lo relativo al diseño, implementación y evaluación de dicha política. Por el momento, la coordinación inter-institucional podría caracterizarse como parcial ya que el diseño y la implementación de la política no se encuentra desconcentrada en el nivel de gobierno provincial o municipal ni tampoco entre distintos organismos de la administración pública vinculados con la política pública en cuestión. En un primer análisis parecería existir un grado considerable de fragmentación horizontal y vertical en el proceso de la política anti-corrupción a la vez que una carencia de capacidad sub-nacional para implementarla a la vez que cumplir con la normativa13.
En cuanto a la evaluación de las experiencias de políticas contra la corrupción, muchos son los desafíos de construir políticas coordinadas entre distintos niveles de gobierno y sectores transversales a la prevención y sanción. Por una parte, no existen indicadores que permitan medir de modo sistemático el desempeño respecto de las políticas anticorrupción. Sería de gran utilidad desarrollar un sistema de indicadores de monitoreo y evaluación de los programas que buscan mitigar la corrupción en el plano horizontal y vertical de gobierno. Por otra parte, la evaluación de la evidencia existente (declaraciones juradas, delitos de corrupción, denuncias, trámites, juicios y castigos) revela resultados limitados. Resulta imperioso la creación de sistemas de información que permitan la evaluación del estado de situación de la prevención y sanción de la corrupción para conocer su grado de coordinación horizontal y vertical, permitiendo así un análisis de la brechas a la respuesta integrada.
Notas:
1. Hussmann y Hechler (2008). La construcción de las políticas anticorrupción en la práctica: Implicaciones de la implementación de la CNUCC. Disponible en: http://www.u4.no/themes/un-convention-against-corruption/
2. En la Argentina se ratifica la Convención Interamericana contra la corrupción en 1997, sirviendo como guía para la prevención y lucha contra la corrupción.
3. Licha, Isabel y Molina, Carlos Gerardo. (2006, p. 1). Coordinación de la política social: criterios para avanzar. INDES Working Paper Series I-58. Washington, DC: IADB.
Peters, Guy. (1998) Managing Horizontal Government: the politics of coordination. Public Administration, 76, p. 295-311.
4. Repetto, Fabián y Fernández, Juan Pablo. (2012). Coordinación de políticas, programas y proyectos sociales. Buenos Aires: Fundación CIPPEC.
Echebarría, Koldo. (2001) Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestión pública. Ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Buenos Aires, noviembre.
5. Repetto, Fabián. (2005, p. 2). La dimensión política de la coordinación de programas y políticas sociales: Una aproximación teórica y algunas referencias prácticas en América Latina.
6. Licha, Isabel y Molina, Carlos Gerardo. (2006, p. 3). Coordinación de la política social: criterios para avanzar. INDES Working Paper Series I-58. Washington, DC: IADB.
7. Bakvis & Brown (2013). Bakvis, Herman y Brown, Douglas. (2010). Policy Coordination in Federal Systems: Comparing Intergovernmental Processes and Outcomes in Canada and the United States. Publius: The Journal of Federalism, 40, 3, pp. 484-507.
8. Acuña, Carlos. (2010, p. 9). Los desafíos de la coordinación y la integralidad de las política y gestión pública en América Latina. Proyecto de Modernización del Estado. Jefatura de Gabinete de Ministros, pp. 9-11.
9. Travieso, Maria Florencia. (2008, p. 26). El fortalecimiento de las capacidades institucionales de coordinación como objetivo estratégico de la modernización del Estado. En Perspectivas, Desafíos e Innovaciones en la Gestión Pública. La Coordinación Interministerial e Interjurisdiccional: Aspectos Clave del Proceso de Modernización del Estado. Proyecto de Modernización del Estado. Jefatura de Gabinete de Ministros, pp. 11-28.
10. Serrano (2003, p. 1). Serrano, R. (2003). What Makes Inter-Agency Coordination work? Insights from the Literature and Two Case Studies. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible.
11. Simeon, Richard y Radin, Beryl (2010) Reflections on Comparing Federalisms: Canada and The United States. Publius: The Journal of Federalism 40(3): 357-365. Algunos de estos mecanismos incluyen: (1) los límites constitucionales a los distintos niveles de gobierno (central, sub-nacional y local); (2) los poderes del gobierno federal para limitar las acciones provinciales dañinas; (3) la existencia de cuerpos de expertos que desarrollen las reglas o sugieran recomendaciones como las comisiones fiscales; (4) la existencia de códigos de conducta negociados y acordados; (5) el auto-control basado en prácticas políticas transparentes y en normas y valores burocráticos; (5) y la disciplina del mercado.
12. Repetto (2005).
13. Berthin, Gerardo (2013). Hacia una primera reflexión sobre políticas anticorrupción: Algunos insumos para la implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción desde la experiencia de América Latina. Oficina Regional de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC.
