En Argentina, la corrupción aparece en el discurso sociopolítico como un problema sistémico con consecuencias políticas y sociales de larga data y frente a las cuales la ciudadanía reacciona, a veces en menor medida que lo esperado, activando mecanismos de voz, exigiendo rendición de cuentas a sus representantes y transparencia en los actos de gobierno, en lugar de preferir la apatía o el exilio.1 Los medios de comunicación reportan escándalos, mientras las agencias gubernamentales dan respuesta modificando o activando distintos mecanismos institucionales para mitigar sus efectos.
Tal vez atemorizados por el impacto mediático de estos escándalos en la reputación de quienes pretenden reelegirse, algunos funcionarios prefieren no hacerse eco de las evidencias fomentando un incumplimiento de las normas sin consecuencias materiales ni morales. Mientras, los candidatos opositores aprovechan la oleada para presentar propuestas de reforma de la profesionalización del empleo público, promesa que difícilmente cumplirán una vez ganen una elección.
Desde la década del noventa, una oleada de escándalos de corrupción entre los altos funcionarios públicos de los gobiernos de América Latina, impulsó de forma generalizada en la región una serie de reformas administrativas en línea con la política anti-corrupción en el mundo global.
Las medidas adoptadas buscaron crear nuevas instituciones para reforzar los controles internos de los comportamientos de los funcionarios públicos y de éstos en su interacción con otros actores en contextos de alta vulnerabilidad a la corrupción (como compras y contrataciones entre el sector público y privado, encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo, entre otros). Pero las medidas también aumentaron el involucramiento de la ciudadanía en las cuestiones del Estado, abriendo canales de acción/participación ciudadana, a la vez que creando conciencia acerca del papel que tiene la ciudadanía en el control de la corrupción. Esto se hizo reglamentando mecanismos de reporte y obligando a publicar las fluctuaciones en la cantidad de bienes personales de los funcionarios públicos mediante declaraciones juradas.
Naciones Unidas estableció en 1946 que la libertad de información es un derecho humano fundamental y constituye el criterio que rige todas las libertades a las cuales se consagran el conjunto de naciones que la integran. Tal como lo señalan Hood y Head (2004: p. 47), considerar a la transparencia como un derecho humano significa entender al libre acceso a la información como un instrumento relevante para realizar otros derechos humanos como la libertad en el discurso y el acceso a la justicia, a la rendición de cuentas, y el derecho a saber cómo el gobierno actúa en nombre de la ciudadanía.2 Según este criterio, acceder a la información relevante es esencial para concretar la rendición de cuentas y crucial como evidencia para probar la eficiencia y efectividad de las políticas y programas de gobierno otorgando autonomía a la ciudadanía.
En Argentina, la lucha contra la corrupción en la gestión pública está regida fundamentalmente por el siguiente marco legal: el Código Penal de la Nación Argentina, la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (número 24.156, del año 1992), la Ley de Responsabilidad Fiscal ( número 25.152, del año 1999), la Ley de Encubrimiento y Lavado de Activos de Origen Delictivo (número 25.246, de los años 2000 y 2011) y los Decretos de Mejora de la Calidad de la Democracia y sus Instituciones (número 1.172, del año 2003), de Compras y Contrataciones (ley 436, del año 2000) y de Régimen de Transparencia de la Oferta Pública (ley 677, del año 2001).
En lo relativo a los valores de los funcionarios públicos, la Ley de Ética en el ejercicio de la función pública (ley 25.188, del año 1999) establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables al conjunto de personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías. En este sentido, los funcionarios están obligados a presentar su Declaración Jurada Patrimonial ante la Oficina Anticorrupción.3 La ciudadanía, por tanto, cuenta con la posibilidad de denunciar en forma anónima, con identidad reservada o pública los actos de corrupción que involucren a funcionarios públicos nacionales.
Las instituciones que facilitan los mecanismos de transparencia de las funciones administrativas públicas incluyen la Oficina del Ombudsman o Defensor del Pueblo (Congreso de la Nación, Poder Legislativo Nacional), la Oficina Anticorrupción y la Unidad de Información Financiera (Ministerio de Justicia, Poder Ejecutivo Nacional), la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (Procuración General de la Nación), la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación.4
Este largo listado de reglamentaciones y agencias muestra que las leyes que enuncian los derechos y obligaciones relacionadas con el alcance de un grado deseable de transparencia están presentes. Sin embargo, la mera existencia de un marco legal y de las instituciones que garanticen su cumplimiento no necesariamente garantiza su capacidad para activar la voz ciudadana ni su efectividad a favor de la transparencia.
En lo que hace específicamente a la transparencia, apertura y acceso a la información de los actos de gobierno en Argentina y a pesar de los esfuerzos por regular, el marco legal sólo se vincula a las agencias, entidades y compañías establecidas bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo, o a las compañías que reciben dinero del gobierno.
Según Transparencia Internacional, aunque la legislación y las instituciones relevantes se adecuan al marco legal e institucional internacional relativo a la lucha contra la corrupción, existen vacíos en el cumplimiento de las normas.5 Esto es observable en la impunidad con la cual algunos empresarios procesados por fraude se presentan en las elecciones, son elegidos y hasta reelegidos por la ciudadanía.6 También en la falta de integridad legitimada entre los funcionarios públicos que usan los recursos del Estado para fines privados y evitan rendir cuentas a la ciudadanía.7
Para detener esta impunidad se necesitaría un cumplimiento activo de la normativa mejorando los mecanismos de rendición de cuentas y control ciudadano, mejorar el sistemas de sanciones y el fortalecimiento de los mandatos de las instituciones encargadas de controlar y hacer cumplir a los funcionarios públicos.
En lo relativo a la relación entre transparencia y corrupción, Lindstedt y Naurin (2010) prueban un enunciado ampliamente difundido pero poco investigado que sostiene que el método más efectivo para combatir la corrupción resulta de mejorar la transparencia de las instituciones políticas.8 Los autores sostienen que para que el aumento de la transparencia pueda aliviar las consecuencias negativas de la corrupción en un sistema democrático se deben dar dos condiciones.
En primer lugar, la información que se vuelve accesible para la ciudadanía mediante las reformas a favor de la transparencia, debe tener altas probabilidades de ser recibida por el público que la solicita (la condición del alcance de la publicidad de la información). En segundo lugar, si la información difundida al público afectará el comportamiento de funcionarios públicos corruptos, el público debe poder contar con un mecanismo de sanción (la condición de la rendición de cuentas). En este sentido, la falla en distinguir entre la transparencia, la publicidad de la información y el ejercicio de control mediante rendición de cuentas ha llevado a conclusiones engañosas acerca del valor de la transparencia en el alivio de la corrupción.
Si bien el decreto 1.172 del año 2003 impulsa el uso de la transparencia o acceso a la información en este sentido está en marcha, su acotada reglamentación en el nivel federal de gobierno, la poca claridad de los procedimientos para obtener la información pública y la imprecisión en los tiempos para procesar los pedidos de información debilitan la reglamentación y el cumplimiento de las normas.
En Argentina todavía no sabemos, entre otras cosas, si se realizan solicitudes de información y si existen funcionarios públicos competentes para dar respuesta a estas solicitudes. Tampoco podemos pasar de una mera descripción acerca de cómo es el sistema de transparencia y acceso a la información de los actos de gobierno, al análisis de la política de transparencia anticorrupción dada la ausencia de datos sobre su implementación y resultados.
En este sentido, no resulta erróneo afirmar que la transparencia como mecanismo para paliar los efectos de la corrupción es en Argentina una condición necesaria pero no suficiente para tales fines. Cualquier iniciativa de reforma administrativa para la puesta en práctica de la política de transparencia/anti-corrupción requerirá seguramente de una solución multidisciplinaria dada la complejidad de la corrupción, de los comportamientos de los individuos en su relación con el aparato público, y de la actitud ciudadana en torno a estos.
Referencias:
1 Lavena, Cecilia. (2013). What determines citizens’ tolerance of corruption? A study of attitudes in Latin America. Public Integrity, 15(4): 345-366.
2 Hood, Christopher y Head, David (eds.) (2004). Transparency. The Key to Governance? Proceedings of the British Academy 135.
3 La Oficina Anticorrupción es un organismo del Poder Ejecutivo de Argentina. Fue creada por la ley 25.233 del año 1999, en el ámbito del Ministerio de Justicia, con el objetivo de elaborar y coordinar programas de lucha contra la corrupción en el sector público nacional
4 La Oficina del Defensor del Pueblo u Ombudsman es una institución de la nación que actúa con plena independencia y autonomía funcional, cuya misión es la defensa y protección de los derechos, garantías e intereses tutelados en la constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la administración pública y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
5 Transparencia Internacional. Informe general de Argentina. Disponible en:http://www.transparency.org/country#ARG
6 “Procesan a Maurico Macri por contrabando.” 23 de Febrero de 2001. Diario La Nación. Sección: Información General. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/53408-procesan-a-mauricio-macri-por-contrabando
Hauser, Irina, y Kolmann, Raúl. “El día que Macri quedó PROcesado.” 15 de mayo de 2010. Diario Página 12. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-145731-2010-05-15.html
7 Ortelli, Ignacio. “K y anti K: casi todos los senadores hacen caja con la venta de pasajes.” 2 de junio de 2014. Diario Clarín. Sección Política. Disponible en: http://www.clarin.com/politica/anti-senadores-hacen-venta-pasajes_0_1149485072.html
8 Lindstedt, Catharina y Naurin, Daniel (2010). Transparency is Not Enough: Making Transparency Effective in reducing Corruption. International Political Science Review 31(3): 301-322.
