La implementación de las reformas de modernización inspiradas en la Nueva Gestión Pública (NGP) provocó efectos positivos, pero también generó algunas consecuencias no deseadas.1 En varios países, las reformas llevaron a una mayor complejidad institucional, debilitaron la capacidad de los gobiernos para resolver problemas ciudadanos y generaron una fragmentación del gobierno al imponer objetivos y metas específicas a cada agencia debilitando la acción coordinada entre ellas. Considerando esta realidad, el artículo tiene por objetivo analizar los efectos generados por una decisión política que apuntaba a modernizar la gestión del gobierno chileno.
Las reformas de la NGP
En los años ochenta, el modelo dominante de administración pública era el tradicional (racional-weberiano) caracterizado por un servicio civil apolítico, en el cual los procesos de toma de decisiones estaban estrictamente regidos por leyes y procedimientos, aumentando la transparencia y estabilidad de la acción del gobierno.
La búsqueda de una mayor eficiencia y efectividad del Estado, condujo a la institucionalización de los procesos de rendición de cuentas y a la creación de sistemas de evaluación del desempeño (SED) (Blanlot y von Baer, 2009). Aunado a ello, existía la necesidad de desarrollar sistemas de servicio civil (SC) que permitieran: descentralizar la gestión de recursos humanos; potenciar y profesionalizar la función directiva, y; flexibilizar el sistema de personal (Echebarría, 2006; UN-DESA, 2005).
En particular, el segundo eje pretende modificar la forma tradicional en que se asignan los cargos directivos (confianza política), por otra que permitiese designar a personas con adecuado nivel de formación profesional (Waissbluth, 2006). La introducción de competencia en el proceso de selección de estos cargos suponía una mejora en las capacidades y habilidades de los altos directivos (Hood y Lodge, 2004), y la incorporación de remuneración por desempeño tenía por objetivo disminuir la existencia de comportamientos corruptos.
NGP en el Estado de Chile
Hasta 1998 todas las materias referidas a la gestión del recurso humano en el gobierno chileno, estaban regidas por el Estatuto Administrativo de 1989 (Ley N° 18.834). Sin embargo, el sistema de remuneraciones establecido en esa ley había generado descontento entre los trabajadores del Estado quienes percibían bajos salarios en relación al sector privado. Durante el año 1997 el gobierno llevó a cabo las primeras negociaciones con la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) las cuales dieron por resultado una reforma de tipo gerencialista que hizo énfasis en los resultados e introdujo sistemas de evaluación y remuneración por desempeño, tomando como referencia las reformas del Reino Unido.
El año 2002 se dieron a conocer una serie de escándalos de corrupción2 que provocaron la peor crisis de los gobiernos de la Concertación, ante esta situación una nueva reforma de la gestión pública fue necesaria. A diferencia de la reforma anterior, ésta se produjo debido a la ventana de oportunidad generada por la crisis de corrupción y fue formulada a partir de soluciones propuestas por actores externos al gobierno (Navarrete y Gómez, 2009; Waissbluth, 2006). La nueva política de desarrollo de personal tenía como objetivos: la profesionalización del servicio civil, el perfeccionamiento de la política de remuneraciones y el establecimiento de una nueva institucionalidad (creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil).
De esta manera, las reformas en Chile se basan en dos ejes principales: la evaluación del desempeño y la mejora de gestión de los Servicios públicos, y; la política de recursos humanos.
Análisis de los Efectos de las Reformas
Para establecer un modelo estadístico factible de estimar se obtuvo información de la Dirección de Presupuestos y de la Dirección Nacional del Servicio Civil; y se operacionalizaron las variables a utilizar:
- Servicio Civil: cómo cada una de las agencias de gobierno refleja las características de un servicio civil moderno. Se incorporan dos variables:
Jefatura ADP (dir_adp): variable binaria que toma el valor 1 si el jefe superior del Servicio en funciones el año t fue seleccionado a través del SADP, y 0 en otro caso.
Índice de Profesionalización (prof): porcentaje de funcionarios profesionales con que cuenta el servicio, se calcula como (Número de profesionales/dotación total)*100.
- Instrumentos de Evaluación de Desempeño: nivel de desempeño alcanzado por las dependencias de gobierno. Las variables se operacionalizan a continuación:
Cumplimiento informado de IDI3 (cump_i_id): porcentaje de cumplimiento de los indicadores de desempeño que cada agencia reporta a DIPRES.
Cumplimiento CDC4 (cump_cdc): porcentaje global de cumplimiento del convenio de desempeño colectivo.
- Eficiencia en el gasto público: entendida como la mejor utilización de los recursos disponibles en relación a la inversión pública. Donde inversión pública se refiere a todos aquellos gastos ejecutados por las agencias de gobierno que tienen por finalidad proveer bienes y/o servicios a la ciudadanía. La variable se operacionaliza como sigue:
Eficiencia del Gasto Público (eficiencia): Razón entre el presupuesto de inversión y el presupuesto total ejecutados en un año; (1–(Gasto de Operación Ejecutado en el año t/Presupuesto Total Ejecutado en el año t))*100. El gasto de operación se calcula como la suma de gasto en personal más bienes y servicios de consumo.
- Efectividad en el gasto público: a través de esta variable se busca valorar los efectos externos de las reformas:
Efectividad del gasto de los servicios públicos (efectiv): Cumplimiento ponderado de los indicadores de resultados intermedios o finales (IDR) comprometidos en los IDI presentados en la Ley de Presupuestos del año t. Se calcula como (Suma de ponderadores de IDR cumplidos/suma total de ponderadores de IDR)*100.
Adicionalmente, se introdujo un índice que dé cuenta del tamaño relativo de las agencias, valorado a partir del presupuesto asignado. Ésta variable se operacionaliza como sigue:
Tamaño ponderado (tam_pond): (Presupuesto vigente al 31 de diciembre del año t/Presupuesto vigente al 31 de diciembre del año t en el Servicio con mayor presupuesto)*100.
En la investigación se plantearon cinco hipótesis:
- H1a: la introducción de un sistema de selección de altos directivos públicos en Chile ha tenido un efecto positivo en el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios públicos.
- H1b: la introducción de un sistema de selección de altos directivos públicos en Chile ha tenido un efecto positivo en la eficiencia en el uso de recursos.
- H1c: la profesionalización del servicio civil ha tenido un efecto positivo en la eficiencia en el uso de recursos.
- H2a: los instrumentos de evaluación del desempeño (IDI y CDC) no han tenido efectos positivos en la eficiencia de los Servicios públicos.
- H2b: los instrumentos de evaluación del desempeño (IDI y CDC) han tenido efectos positivos sobre la efectividad (ésta relación es esperable por la forma como fue operacionalizada la variable efectividad del gasto público).
En la Figura N°1 se muestra la especificación del modelo de path analysis.
Para contar con una cantidad suficiente de información, se consideraron datos de alrededor de 106 servicios públicos contemplando los años 2004 a 2009. La estimación se realizó sobre una muestra de 357 casos válidos, utilizando el método de máxima verosimilitud robusta y se obtuvieron los resultados que se muestran en la Figura N°2.
Todos los coeficientes son estadísticamente significativos a un nivel de 0,05.
Fuente: Elaboración propia utilizando EQS 6.1
Antes de interpretar los resultados se evalúa la bondad de ajuste del modelo. En el modelo el RMSEA toma un valor de 0,062 lo que indica un buen ajuste global. De igual manera, las medidas de ajuste incremental (IFI y CFI) tienen valores superiores a 0,9 por lo que se concluye que el modelo está bien ajustado. En cuanto a la evaluación del modelo estructural, todos los parámetros resultaron estadísticamente significativos (t < 1,96). Respecto a la fiabilidad de las ecuaciones estructurales se tiene lo siguiente: el modelo logra explicar un 2% de la varianza en la variable cump_i_id, un 19% en la variable efectiv, y un 23% en la variable eficiencia. Si bien estos valores son bajos, no impiden realizar una interpretación del mismo, puesto que el índice de variabilidad explicada por el modelo ajustado por los grados de libertad (AGFI) indica que éste explica el 96% de la variabilidad conjunta.
La solución estandarizada con los efectos totales se muestra a continuación:
cump_i_id = -0,13*dir_adp + 0,99*E6
efectiv = 0,40*cump_i_id + 0,16*cump_cdc - 0,05*dir_adp + 0,39*E6 + 0,90*E8
eficiencia = -0,17*cump_i_id - 0,22*cump_cdc + 0,21*prof + 0,18*dir_adp
+ 0,29*tam_pond – 0,16*E6 + 0,88*E7
A partir de las estimaciones obtenidas podemos afirmar lo siguiente en relación a las hipótesis derivadas de H1:
- La introducción del SADP tiene un efecto negativo pequeño y significativo5 sobre el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios públicos (-0,13), este resultado es contrario a lo planteado en la hipótesis H1a. Además, el SADP tiene un efecto indirecto negativo pequeño y significativo sobre la efectividad (-0,05), el cual se produce mediado por el cumplimiento de los IDI.
- La introducción del SADP tiene un efecto positivo pequeño y significativo sobre la eficiencia en la ejecución de recursos (0,18), concordante con lo planteado en la hipótesis H1b.
- La profesionalización tiene un efecto positivo pequeño y significativo sobre la eficiencia (0,21), de acuerdo a lo esperado según la hipótesis H1c.
En cuanto a las hipótesis derivadas de H2, se concluye que:
- El cumplimiento de las metas comprometidas en los IDI y en el CDC tiene un efecto negativo pequeño y significativo en la eficiencia de los servicios públicos (-0,17 y -0,22, respectivamente), tal como se plantea en la hipótesis H2a.
- Se comprueba la hipótesis H2b que afirma que los instrumentos de evaluación de desempeño utilizados en Chile tienen un efecto positivo y significativo sobre el bienestar social medido como la efectividad del gasto público (mediano en el caso de los IDI (0,40) y pequeño en relación al CDC (0,16)).
La generalización de estos hallazgos está abierta al debate dado que el análisis se centra en un conjunto de dependencias de gobierno en un país y en un periodo de tiempo determinado, pudiendo existir relaciones distintas incluso en otras áreas del gobierno. No obstante, los resultados arrojados por el modelo proporcionan claras lecciones acerca de las reformas de modernización de la gestión pública en Chile. Por un lado, la introducción del SADP ha generado los efectos teóricos esperados contribuyendo positivamente a la eficiencia del gasto público -aunque no tiene una relación positiva con la efectividad-. Por el otro, la reforma que introdujo instrumentos de evaluación de desempeño en Chile no produjo los efectos esperados a partir de la teoría.
Notas:
1._ En este artículo presento una versión resumida de “Nueva Gestión Pública en Chile: orígenes y efectos”, documento publicado en Revista de Ciencia Política, Vol. 34, Nº2, 417-436.
2._ Casos MOP-GATE y coimas en 2002 y; caso CORFO-Inverlink en 2003.
3._ IDI: indicadores de desempeño institucional, es un componente importante del SED en Chile
4._ CDC: convenio de desempeño colectivo; valora los resultados obtenidos por equipos de trabajo al interior de las agencias de gobierno.
5._ Siguiendo a Kline (2005), los coeficientes estandarizados con valor absoluto menor que 0,1 indican un efecto pequeño, los valores absolutos alrededor de 0,3 indican efecto mediano y, los valores absolutos mayores o igual a 0,5 indican efectos grandes.
