Hasta ahora lo habitual ha sido afirmar que las legislaturas son incapaces de asumir la tarea de elaborar leyes de alcance nacional porque en sus cámaras suelen dominar los intereses locales. Por lo tanto, el modo de evitar la dispersión de propósitos es dotar al gobierno con amplias atribuciones a fin de enfrentar esa situación. Sin duda los casos coincidentes en América Latina con ese patrón son frecuentes. Sobre ellos, se ha dicho que la elaboración de políticas de gran impacto en muchas experiencias de la región ha sido posible por el incremento de las facultades legislativas y de agenda otorgadas al Presidente de la República.
No obstante, también se ha observado que los legisladores no siempre se inclinan a promover leyes con una representación limitada y, en algunos casos, que su intervención en esa línea suele ser menor de lo que en general se ha tendido a reconocer. México ilustra un claro ejemplo en la línea anterior desde que el Poder Ejecutivo dejó de contar con mayoría en la Cámara de Diputados en 1997. De entonces a la fecha, su carencia de facultades constitucionales suficientes para enfrentar a una oposición no siempre inclinada a apoyar sus propuestas legislativas se ha hecho patente en más de una ocasión.
A la transformación del proceso de elaboración de la ley producida por esa nueva relación de poderes hay que añadir el incremento del control de los liderazgos sub-nacionales sobre la carrera de los legisladores con base en la descentralización de las candidaturas en los partidos en respuesta a las condiciones de la competencia electoral, y la activación del federalismo luego del agotamiento del sistema de partido hegemónico. Los efectos de esa combinación sobre los resultados del proceso legislativo, sin embargo, han sido eventualmente más motivo de especulación que de verdadero conocimiento. Un análisis sistemático de las iniciativas presentadas y aprobadas en la Cámara de Diputados a lo largo de tres Legislaturas (2000-2009), sin embargo, pone en duda los fundamentos de esa apreciación. Veamos.
Para determinar el nivel de agregación de las iniciativas presentadas y aprobadas en el plazo estudiado se analiza quién sería el receptor inmediato de la iniciativa de ley. Dicho de otra manera, cuál sería la amplitud de su impacto en términos del interés representado. La clasificación hizo según las siguientes categorías. 1) Individual, cuando la iniciativa es de carácter básicamente honorífico. 2) Local, cuando el texto remitía a un asunto de interés territorial con beneficios para un único estado o municipio. 3) Sectorial, cuando la iniciativa se enfoca a actividades realizadas por, o a través de una organización particular; esto es, a labores desempeñadas por sindicatos, cooperativas, asociaciones patronales o profesionales. 4) Regional, cuando atiende una problemática concerniente a más de un estado. 5) Nacional, si sus efectos serían generalizables para todo el país. Así pues, la propuesta fue considerada nacional si atendía a un problema no identificado con un actor, un estado o un municipio, una organización concreta, o una zona geográfica específica.
Lo primero que llama la atención en el estudio es que los diputados son ya los principales abastecedores de la agenda legislativa de esa Cámara al suministrar el 93.04% de las iniciativas puestas a consideración de sus miembros. La participación del Ejecutivo es notoriamente más reducida al contribuir con apenas el 2.52% del total, proporción aún más pequeña que la correspondiente a los Congresos locales (4.44%). De igual modo, se comprueba que el principal foco de interés de todos los actores se centra en presentar iniciativas de ley o reforma con un alto nivel de agregación, o si se quiere, de alcance nacional (66.37). Las referidas a asuntos sectoriales ocupan el segundo lugar (24.59%), mientras que las locales y regionales están lejos de llamar su atención (4.60% y 2.66%, respectivamente). De igual modo, las cuestiones de orden simbólico o protocolaria-- comprendidas en el rubro de las iniciativas individuales-- son objeto de escasa consideración (1.81%) por el conjunto.
Sobre el comportamiento de los distintos actores, el estudio advierte que si bien la mayoría de las propuestas del Ejecutivo (58.82%) busca suscitar efectos de alcance nacional, un segmento importante (23.53%) se orienta a la solución de problemas de impacto limitado al ser de índole sectorial. Dicha proporción, dicho sea de paso, es sólo ligeramente menor al de los diputados, los cuales invierten 25.8% de su trabajo legislativo en promover asuntos de la misma categoría. El comportamiento de ambos actores parecería indicar, por tanto, la persistencia en las leyes mexicanas de regímenes especiales, no ajenos al corporativismo estatista que durante mucho tiempo estructuró la vida política del país.
En oposición a lo que cabría esperar en razón de la naturaleza territorial de su elección, sólo el 3.34% de las iniciativas presentadas por los diputados federales, tanto en forma individual como colectiva (más de uno), entran en la categoría de locales al responder a preocupaciones de índole estatal o municipal. La transferencia de recursos por vía legislativa hacia políticas o programas con beneficios económicos o sociales concentrados en un territorio específico, pero con costos para la hacienda pública nacional es, en consecuencia, reducida. Esta apreciación no se modifica en forma sustancial si a éstas se añaden las iniciativas de carácter regional, ya que éstas sólo llegan al 2.39%. Lo anterior parecería indicar que la construcción de coaliciones mayoritarias en esa cámara no descansa en esta práctica, sino en otros arreglos previstos por el marco institucional del Congreso.
Los problemas del país también suscitan inquietud en los Congresos estatales, los que, en ejercicio de su facultad constitucional para presentar propuestas de ley en la legislatura federal, destinan más de la mitad de sus iniciativas (56.57%) a proponer a soluciones de alcance nacional, y sólo poco más de una cuarta parte (26.67%) a temas locales. Esto sugiere la existencia de una relativa división del trabajo, ya que para sus diputados --como cabría esperar en un gobierno de corte federal-- los asuntos relativos a la entidad cuya ciudadanía representan deben ser atendidos en sus propios recintos legislativos. No obstante, también parecería indicar que la probabilidad para los diputados estatales de conseguir beneficios para esa población por esta vía es relativamente baja.
Visto el asunto exclusivamente desde la perspectiva de la contribución de cada actor en el total de las iniciativas nacionales presentadas en la Cámara de Diputados (448=100%), la transferencia de esa responsabilidad a los legisladores federales, luego de la alternancia del 2000, es manifiesta. Mientras que en este rubro el Ejecutivo limita su participación a 2.23%, la de los diputados se eleva hasta el 93.97%. Por otra parte, visto el fuerte activismo legislativo mostrado por los segundos en este rubro, la contribución de los Congresos locales resulta también bastante modesta al alcanzar únicamente el 3.79%.
El sesgo anterior se reproduce al examinar el porcentaje de contribución de cada uno de los tres actores al total de lo aprobado. El correspondiente a los diputados (89.23%) es más de 11 veces mayor al del Ejecutivo (7.69%), y 29 al de los Congresos locales. Ahora bien, el paso de las iniciativas por comisiones a efecto de ser dictaminadas favorablemente, y, en su caso, incluidas en la agenda del pleno y aprobadas por sus miembros, produce una merma bastante más abultada que en las signadas por los primeros. A este respecto, se advierte que de las 427 piezas de la muestra presentadas por éstos sólo 58 alcanzan el éxito (13.58%). El resultado es peor aún para los Congresos locales que sólo lo consiguen en 11.76% de los casos. En contraste, la mitad de las del Ejecutivo (50%) logran convertirse en ley al final del proceso.
De todo lo hasta ahora apuntado pueden extraerse varias conclusiones. Una primera, que aunque el gobierno carezca de mayoría o de los mecanismos institucionales para conducir la agenda política del país, no está totalmente desprovisto de herramientas para negociar con el Congreso. Entre ellas, por ejemplo, su capacidad para vetar lo aprobado en sus cámaras, situación que le permite impulsar intercambios con las fuerzas políticas en aras de sumar los votos para lograr el aval del pleno. En adición, es de esperarse que sus propuestas de ley apunten a solucionar problemas concretos que su administración busca resolver. Por lo tanto, tiene incentivos, amén de capacidad operativa, para darles seguimiento puntual en todas las fases del proceso legislativo.
Otra idea que emerge de los datos recogidos por esta investigación es que, aunque en valores absolutos la contribución de los diputados a lo aprobado por la cámara es la de mayor peso, en términos de eficiencia, su rendimiento es bastante bajo. Las razones de este resultado sin duda son diversas. Quizás una posible es que la capacidad estructural de que dispone el órgano para tramitar la hechura de la ley no se ha visto modificada para dar salida al creciente número de iniciativas enviadas para la consideración de sus miembros. Otra, que una buena parte de éstas no logran suscitar suficiente interés en el liderazgo de su grupo parlamentario o de otros, son insustanciales, o bien, sólo declarativas. Juicio parecido podría suscitar el bajo rendimiento de los Congresos locales al turnar sus iniciativas de ley a la legislatura federal. Más allá de lo dispuesto por la Constitución para ese efecto, éstos no cuentan con los instrumentos institucionales para gestionar sus propuestas de ley, lo que llevaría a estimar que su envío a la legislatura federal en muchos casos responde a objetivos meramente simbólicos.
Nota:
Este artículo se basa en Béjar Algazi, Luisa. "Cuando el ejecutivo es débil ¿Quién legisla en México?" Política y Gobierno 21, N°2 (2014): 327-349.
