Durante los últimos treinta años, las municipalidades chilenas han incrementado paulatinamente su participación en el desarrollo local de sus comunidades. Ellas se han transformado en las principales proveedoras de bienes y servicios públicos, recibiendo la administración de bienes tan importantes como lo son la educación pública y la salud primaria, los cuales tienen un impacto directo en la calidad de vida de sus comunas. Sin embargo, su financiamiento sigue siendo un proceso altamente centralizado a nivel estatal, generando debates sobre su ejecución e incluso motivando a definir una Comisión Asesora Presidencial de Descentralización (Fundación Chile Descentralizado) para discutir sobre el tema1. En este sentido, la larga historia centralista del país ha propiciado la creación de políticas públicas espacialmente ciegas, las cuales omiten las particularidades de cada comuna e ignoran el rol de las municipalidades como impulsoras del desarrollo.
Como se describió más detalladamente en nuestro artículo reciente en LARR, as consecuencias de este centralismo aún no están plenamente identificadas por la literatura científica, a pesar de que afectan directamente el desempeño de las municipalidades chilenas. Por ejemplo, los gobiernos locales han enfrentado una serie de restricciones que impiden la provisión eficiente de bienes y servicios públicos. Por un lado, ellas deben enfrentar importantes limitaciones administrativas que impiden generar programas comunales acordes a las necesidades de sus comunidades. En otras palabras, las municipalidades se han transformado en administradores de los programas que diseña el gobierno central, los cuales se encuentran supeditados a las preferencias del mismo.
Por otro lado, las municipalidades deben enfrentar una serie de restricciones financieras a la hora de cumplir sus funciones municipales. En primer lugar, aún persisten inconsistencias entre las funciones traspasadas desde el gobierno central hacia las municipalidades y los recursos disponibles para financiarlas. En segundo lugar, las municipalidades deben utilizar una misma estructura de financiamiento para acceder a recursos municipales, es decir, todas ellas deben obtener ingresos desde las mismas fuentes, independientemente si se encuentran disponibles o no en sus comunas. Sin duda estos hechos han determinado un desarrollo dispar de las comunidades, marcada por la alta concentración de bienes y servicios públicos en comunas que tienen mayores probabilidades de acceder a ingresos y mayor capacidad de gestión.
Una de las reformas diseñadas por el gobierno central para enfrentar las desigualdades de ingresos municipales que se generan a partir de las estructuras de financiamiento y reducir las inconsistencias entre las responsabilidades asumidas por las municipalidades y los recursos para financiarlas ha sido la creación del Fondo Común Municipal (FCM). Según la Ley Orgánica Municipal Nº 18.695, el FCM es un “mecanismo de redistribución de ingresos municipales que tiene como objetivo garantizar el adecuado funcionamiento de las municipalidades y el cumplimiento de sus fines”. Este instrumento es financiado casi en su totalidad por las municipalidades, las cuales recolectan ingresos a través del impuesto territorial, patentes comerciales, permisos de circulación de vehículos y multas por infracciones a la ley de tránsito2. Al ser un instrumento redistributivo y solidario, todas las municipalidades aportan al FCM, sin embargo, las municipalidades con mayores recursos aportan más en comparación con las municipalidades más pobres. Una vez recaudados, los ingresos del FCM son redistribuidos beneficiando a las municipalidades con menores fuentes de financiamiento y mayores indicadores de pobreza.
El efecto redistributivo del FCM es posible visualizarlo en la figura 1, la cual muestra la evolución de la desigualdad de ingresos municipales para los ingresos que consideran el FCM y los ingresos municipales sin incluirlo. En términos generales, el FCM claramente reduce la desigualdad de ingresos municipales año a año, permitiendo así a las municipalidades más pobres a acceder a mayor financiamiento. Sin embargo, esta figura también revela la gran dependencia de las municipalidades hacia el FCM. A nivel municipal, el FCM representa a más del 30 por ciento de todos los ingresos que poseen, sin embargo, para otras los ingresos del FCM representan a una parte importante de los recursos dedicados para cumplir sus funciones, donde en algunos casos puede llegar a más del 90 por ciento de todo su prepuesto anual.
<<Figura 1: Evolución desigualdad de ingresos municipales>>
Reconociendo la gran importancia del FCM dentro de las finanzas municipales como un instrumento que permite la reducción de la desigualdad, este artículo estudia el efecto del FCM en el proceso de convergencia de ingresos municipales. A pesar de que la convergencia no es el objetivo del FCM, creemos que este instrumento debe ayudar a reducir no solo la desigualdad de ingresos para un año en particular, sino también, este resultado debe ser perpetuado a través del tiempo y reducir de manera sistemática la desigualdad de ingresos y las disparidades territoriales de los municipios en el largo plazo. Este resultado determina de manera implícita que la convergencia de ingresos municipales sea un paso inicial para garantizar la igualdad de oportunidades para todas las municipalidades del país, considerando un escenario donde han sobrellevado escasos avances en materias de descentralización y que ha generado serias consecuencias para su financiamiento y gestión.
Para evaluar el efecto del FCM en la convergencia de ingresos municipales, este artículo propone la construcción de un escenario comparable que permita visualizar, aunque de manera imperfecta, el efecto causal del FCM en dos escenarios potenciales que las municipalidades podrían enfrentar en un mismo periodo de tiempo: un primer escenario donde los ingresos municipales consideran el efecto del FCM, es decir, un estado de completa dependencia, y un segundo escenario donde los ingresos municipales no consideran al FCM, es decir, un estado de completa autonomía municipal donde los ingresos dependen exclusivamente de las fuentes disponibles en sus territorios3. Una vez construidos ambos escenarios, se evalúa la hipótesis de convergencia siguiendo los modelos propuestos por Barro y Sala-i-Martin (1992) y Arellano y Bond (1991) utilizando datos longitudinales de 345 municipalidades para el periodo 2001-2011. De esta forma, los parámetros y velocidades de convergencia son comparados entre ambos escenarios y así es posible evaluar el efecto del FCM en el proceso de convergencia de los ingresos municipales.
Siguiendo la lógica de la hipótesis planteada en la investigación, los resultados confirman la existencia de convergencia en ingresos para ambos escenarios. No obstante, también los resultados muestran que la acción del FCM no incrementaría la velocidad de convergencia entre municipalidades. Es decir, las municipalidades obtendrían mayores probabilidades de mejorar su posición en la distribución de ingresos municipales sin la ayuda del FCM en sus estructuras de financiamiento. Sin duda, este resultado a simple vista es contradictorio si pensamos que el FCM debería cumplir una importante labor en la mejora de la distribución de los ingresos municipales. Sin embargo, los resultados indicarían que el FCM no tendría una importante participación en la disminución de la concentración de ingresos municipales ni evitaría la aparición de mayor heterogeneidad e inequidades entre comunas en el largo plazo.
Este resultado contra intuitivo puede tener diversas explicaciones. En este estudio se analizan dos potenciales. La primera explicación potencial se encontraría en la parte derecha de la distribución de las tasas de crecimiento de los ingresos municipales, donde se encuentran municipalidades con mayores oportunidades de obtener recursos desde las fuentes disponibles. Si pensamos en el efecto redistributivo del FCM, la acción de este instrumento debería generar el siguiente ejercicio: primero, el traslado de recursos de las municipalidades más ricas hacia las más pobres debería permitir a estas últimas mejorar su posición dentro de la distribución de las tasas de crecimiento.
Al mismo tiempo, esta transferencia de ingresos municipales supone el efecto inverso para las municipalidades más ricas, es decir, el FCM debería empeorar su posición dentro de la distribución de tasas de crecimiento y así ser desplazadas hacia la izquierda, cercanas a las municipalidades con una tasa de crecimiento media. Sin embargo, los resultados indicarían que el FCM solo traslada recursos entre municipalidades año a año, y de esta forma las más ricas pueden incrementar sus ingresos, entregar recursos al FCM, y aun así obtener altas tasas de crecimiento en comparación con las municipalidades más pobres. De esta forma, es posible concluir que el FCM cumple con su función de transferir recursos municipales hacia las más pobres, no obstante, este instrumento no revertiría la tendencia concentradora de recursos en las municipalidades más ricas.
Otra potencial explicación se encuentra en la parte izquierda de la distribución de la tasa de crecimiento de ingresos municipales, donde se encuentran las municipalidades con menor crecimiento. Esta explicación se sustenta en los bajos incentivos que tienen estas municipalidades para incrementar sus recursos propios en el largo plazo. Una de las contrapartidas de la redistribución del FCM establece que los recursos asignados a las municipalidades dependen inversamente de los ingresos municipales propios obtenidos en el periodo anterior. Es decir, una municipalidad puede obtener mayores recursos provenientes del FCM en el periodo actual si recauda menos recursos en el periodo anterior. Esto propiciaría la aparición de diversos comportamientos estratégicos con la finalidad de mantener al FCM como la principal fuente de ingresos, limitando en cierta forma la búsqueda de ingresos propios.
Para analizar esta idea, los parámetros de convergencia fueron reestimados utilizando una muestra con ciudades (es decir, comunas con más de 5000 habitantes) para eliminar el potencial efecto de las municipalidades más pequeñas que tienen mayores probabilidades de ser altamente dependientes del FCM. Los resultados obtenidos sugieren que las velocidades de convergencia municipal son similares para ambos casos – ingresos con y sin FCM, respectivamente – y no muestran diferencias significativas. Es decir, el FCM tendría mayores efectos en las municipalidades más pequeñas y con menores probabilidades de obtener ingresos por fuentes propias, en contraste con las municipalidades con mayores habitantes, donde el FCM no parece tener una influencia considerable.
Finalmente, este estudio evidencia la importancia de las diferencias municipales en el desarrollo equitativo de las comunidades. En este sentido, la consideración de las heterogeneidades en la construcción de nuevas políticas publicas sumado a una mayor transferencia de poder y recursos podrían ayudar a las municipalidades a revitalizar su rol activo en el desarrollo de sus habitantes en miras a homogeneizar los estándares de vida de las comunas sin distinción.
1Según el informe final entregado a la presidencia durante el año 2014, las propuestas tienen como objetivo romper con las inequidades territoriales, entregando mayor poder recursos hacia las comunas y regiones, incrementando sus niveles de democracia. Una de las reformas más importantes impulsadas por esta comisión ha sido la elección directa de intendentes, los que actualmente son designados por el Presidente de la República.
2El aporte fiscal que realiza el gobierno central al FCM corresponde a las 218.000 unidades tributarias mensuales (UTM), el cual representa al 1% del FCM.
3De ambos escenarios fueron reducidos las transferencias gubernamentales porque su motivo de gasto está predefinido por el gobierno central y las municipalidades no tienen las facultades para modificarlos de acuerdo a su realidad local.
Cortés, Yasna y Dusan Paredes. 2016. " El Fondo Común Municipal: ¿Cuál es su rol en la convergencia de ingresos locales?." Latin American Research Reviw 51(3): 161-180. DOI: 10.1353/lar.2016.0030
